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Mensuel : Edition de décembre 2010
Rubrique : Finance/Economie
Titre : L’actualité du droit communautaire ayant un impact sur l’environnement législatif et réglementaire de la place financière de Luxembourg
Transposition de directives : Nouveaux paramètres pour les sanctions en cas de manquement d’Etat
Article : Cette rubrique, paraissant tous les mois, couvre les sujets d’actualité et d’évolution du droit communautaire, et cela chaque fois que la nouveauté en question est susceptible d’avoir des répercussions sur la place financière de Luxembourg et son encadrement législatif et réglementaire.

La Commission européenne, par une Communication sur la mise en œuvre de l’article 260, paragraphe 3, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne(1), vient d’exposer comment elle fera usage de la nouvelle disposition introduite par le traité de Lisbonne en matière de transposition des directives européennes. Les nouvelles dispositions s’insèrent dans le cadre de la possibilité d'infliger des sanctions pécuniaires à l'Etat membre qui n'a pas exécuté un arrêt en constatation de manquement. Cette possibilité fut introduite par le traité de Maastricht(2). Le traité de Lisbonne modifie l'article 228 TCE, devenu article 260 TFUE, pour renforcer le dispositif prévu à deux égards.

Premièrement, se trouve supprimée l'étape précontentieuse de l'avis motivé. Depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, si la Commission estime qu'un Etat membre n'a pas correctement exécuté un arrêt de la Cour, elle doit accomplir une seule étape de procédure précontentieuse, à savoir l'envoi d'une lettre de mise en demeure invitant l'Etat membre à présenter ses observations. Ensuite, si la Commission n'est pas satisfaite des observations de l'Etat membre ou si celui-ci ne répond pas, elle peut directement saisir la Cour de justice de l’Union européenne(3). La procédure se trouve ainsi accélérée et ne devrait à l’avenir plus dépasser, sauf circonstances particulières liées à des cas exceptionnels, une durée de 18 mois.

La deuxième innovation, plus substantielle, du traité de Lisbonne se trouve dans le nouveau paragraphe 3 de l’article 260 TFUE(4), qui crée un instrument entièrement nouveau. La Commission peut à l’avenir proposer à la Cour, dès son recours en manquement, d'infliger une somme forfaitaire ou une astreinte dans le même arrêt qui constate un manquement d'un Etat membre à son obligation de communiquer des mesures de transposition d'une directive adoptée conformément à la procédure législative. L'objectif de cette innovation du traité est d'inciter plus fortement les Etats membres à transposer les directives dans les délais fixés par le législateur et d’assurer ainsi l'efficacité réelle de la législation de l'Union et d'apporter ainsi une réponse effective au phénomène répandu de transposition tardive des directives communautaires.

La Commission, en tant que gardienne des traités, jouera dans ces procédures en amont un rôle déterminant. C’est à l’institution bruxelloise d'engager la procédure du recours en manquement. C’est à elle également qu’il appartient de combiner cette procédure avec une demande au titre du nouvel article 260, paragraphe 3, en proposant l'imposition d'une somme forfaitaire et/ou d'une astreinte d'un montant déterminé. Dans ce cas(5), la sanction à infliger sera fixée par la Cour de justice de l’Union européenne dans la limite du montant indiqué par la Commission. La Communication récente de la Commission indique les principes et critères généraux que la Commission utilisera dans le cadre des demandes de sanction, sachant que la sanction pécuniaire sera toujours être adaptée aux circonstances de l'espèce.

Trois principes généraux guideront la mise en œuvre

La Commission entend appliquer, dans la mise en œuvre des demandes au titre de l’article 260, paragraphe 3, les trois principes généraux qui guident déjà les procédures selon le paragraphe 2 du même article. Premièrement, la détermination de la sanction serait guidée par l'objectif essentiel de cet instrument, à savoir assurer la transposition en temps voulu du droit de l'Union et prévenir la répétition de ce type d'infractions. La Commission estime que cette détermination doit se fonder sur trois critères fondamentaux, à savoir la gravité de l'infraction, la durée de celle-ci et la nécessité d'assurer l'effet dissuasif de la sanction elle-même pour éviter les récidives.

Deuxièmement, les sanctions proposées à la Cour par la Commission devraient être prévisibles pour les États membres et calculées selon une méthode qui respecte tout à la fois le principe de proportionnalité et le principe d'égalité de traitement entre les États membres. Il importe également de disposer d'une méthode claire et uniforme, puisque la Commission devra justifier devant la Cour la détermination du montant proposé. Troisièmement, du point de vue de l'efficacité de la sanction, il serait important de fixer des montants appropriés pour assurer son caractère dissuasif. L'infliction de sanctions purement symboliques ôterait à cet instrument tout effet utile et irait à l'encontre de l'objectif d'assurer une transposition des directives dans les délais prescrits.

Il est à noter que la Commission peut recourir à la nouvelle possibilité "lorsqu'elle le considère approprié". Cette formule confère à la Commission un large pouvoir discrétionnaire, analogue au pouvoir discrétionnaire d'entamer ou non une procédure d'infraction. Dans le cadre de l'exercice de ce pouvoir discrétionnaire la Commission estime approprié de recourir au nouvel instrument par principe dans toutes les affaires concernant les manquements dans la transposition de directives adoptées conformément à une procédure législative(6). En effet, l'importance de veiller à une transposition dans les délais prescrits par les Etats membres existerait de manière égale pour toutes les directives législatives, sans qu'il soit a priori indiqué de distinguer entre elles, la Commission n'excluant pas que des cas particuliers puissent surgir.

La nouvelle procédure peut être envisagée tant en l'absence totale d'une communication de mesures quelconques de transposition d'une directive que dans le cas de figure où une communication de mesures de transposition fait partiellement défaut. Ce dernier cas de figure peut se produire, soit lorsque les mesures de transposition communiquées ne couvrent pas tout le territoire de l'Etat membre, soit lorsque la communication est lacunaire en ce qui concerne les mesures de transposition correspondant à une partie de la directive. Lorsque l'Etat membre a fourni toutes les explications nécessaires sur la manière dont il estime avoir transposé l'intégralité de la directive, la Commission pourra considérer que l'Etat membre n'a pas manqué à son obligation de communiquer les mesures de transposition et par conséquent, l'article 260, paragraphe 3, ne sera pas applicable. Un différend éventuel portant sur le caractère suffisant des mesures de transposition communiquées ou des règles de droit existant dans l'ordre juridique national, relèvera de la procédure normale sur la transposition correcte de la directive, au titre de l'article 258.

Un choix parmi deux types de sanctions est possible

L'article 260, paragraphe 3, permet à la Cour d'infliger, à la demande de la Commission, le paiement "d'une somme forfaitaire ou d'une astreinte". La Commission estime que, compte tenu de sa finalité, cette formule, n'exclut pas la possibilité de combiner les deux types de sanctions dans un même arrêt. La Commission espère que la sanction de l'astreinte s'avérera en principe suffisante pour atteindre l'objectif poursuivi par cette innovation du traité, qui est d'inciter davantage les Etats membres à la transposition en temps voulu des directives. L'astreinte que la Commission proposera en vertu de l'article 260, paragraphe 3, sera calculée selon la même méthode utilisée pour les saisines de la Cour au titre du paragraphe 2 dudit article. Ainsi, le montant de la somme de l'astreinte journalière se calculera en multipliant un forfait de base uniforme(7), d'abord par un coefficient de gravité et un coefficient de durée, et ensuite par le facteur "n" fixe par pays qui prend en compte la capacité de payer de l'Etat membre en cause(8).

Le coefficient de gravité sera fixé conformément aux règles et critères prévus dans la Communication de 2005(9). La Commission continuera à appliquer ces règles et critères de la même façon que pratiquée jusqu'ici dans des affaires concernant la non-communication de mesures de transposition de directives. En particulier, lorsque, conformément au principe de coopération loyale et à la pratique actuelle, une non-communication partielle est signalée par l'Etat membre, celle-ci peut constituer une circonstance atténuante conduisant à l'application d'un coefficient de gravité moins élevé que dans le cas d'un défaut complet de transposition. Concernant la fixation du coefficient de durée(10), la durée de l'infraction à retenir est celle à compter du jour suivant l'expiration du délai de transposition fixé dans la directive en cause.

La Commission proposera toutefois dès à présent également une somme forfaitaire dans des cas appropriés si les circonstances le justifient. En outre, en fonction de la pratique des Etats membres, la Commission n'hésitera pas à généraliser le recours à la somme forfaitaire. Le montant de celle-ci sera calculé selon la méthode actuelle(11), avec la seule précision que le dies a quo(12) sera dès à présent le jour suivant l'écoulement du délai de transposition fixé dans la directive. Dans les affaires pendantes devant la Cour de justice où elle n'a proposé qu'une astreinte, la Commission européenne se désistera de son recours lorsque l'Etat membre procède à la communication des mesures de transposition requises pour mettre fin à l'infraction. En revanche, dans les affaires pendantes dans lesquelles elle a également proposé une somme forfaitaire, elle ne se désistera pas de la procédure, du seul fait de la communication requise.

La date d’effet des nouvelles obligations

Lorsque la Cour infligera une sanction à l'Etat membre concerné, l'obligation de paiement de cette sanction prendra effet à la date fixée par la Cour dans son arrêt. Cette disposition permet à la Cour de fixer, comme date de prise d'effet, soit le jour du prononcé de l'arrêt soit un moment postérieur à celui-ci. La Cour n’a jusqu’ici que rarement fixé la date d’effet de l’obligation de paiement à un moment postérieur à la date du prononcé de son arrêt. De l'avis de la Commission, il serait approprié de fixer normalement le jour du prononcé de l'arrêt comme date à laquelle l'obligation de payer les sanctions infligées prend effet. L'astreinte journalière devrait donc courir à compter du jour du prononcé de l'arrêt.

La Commission appliquera le nouvel instrument prévu à l'article 260, paragraphe 3, ainsi que les principes et critères pour sa mise en œuvre exposés dans la récente Communication, aux procédures engagées après la publication de la présente communication ainsi qu'aux procédures engagées avant cette publication, à l'exception de celles pour lesquelles elle a déjà saisi la Cour. Dans les procédures où un avis motivé a déjà été émis, la Commission émettra un avis motivé complémentaire dans lequel elle préviendra l'Etat membre concerné qu'elle fera une demande au titre de l'article 260, paragraphe 3, au cas où la Cour sera saisie. Lors de la fixation du montant des sanctions et en ce qui concerne la durée de l'infraction, la Commission ne tiendra pas compte de la période antérieure au 1er décembre 2009, date de l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne.

Me Patrick Goergen
Etude Patrick Goergen, Avocats à la Cour
Luxembourg Member of European Law Firm

1) Document du 11.11.2010, SEC(2010) 1371 final, Communication de la Commission, Mise en oeuvre de l'article 260, paragraphe 3, TFUE
2) Voy. Communication du 13 décembre 2005 concernant la mise en œuvre de l’article 228 TCE, document SEC (2005) 1658
3) Procédure de l’article 260, paragraphe 2, TFUE
4) "Lorsque la Commission saisit la Cour d'un recours en vertu de l'article 258, estimant que l'État membre concerné a manqué à son obligation de communiquer des mesures de transposition d'une directive adoptée conformément à une procédure législative, elle peut, lorsqu'elle le considère approprié, indiquer le montant d'une somme forfaitaire ou d'une astreinte à payer par cet État, qu'elle estime adapté aux circonstances. Si la Cour constate le manquement, elle peut infliger à l'État membre concerné le paiement d'une somme forfaitaire ou d'une astreinte dans la limite du montant indiqué par la Commission. L'obligation de paiement prend effet à la date fixée par la Cour dans son arrêt."
5) contrairement à la procédure prévue au paragraphe 2 de l'article 260 TFUE
6) Dans le cadre de la transposition de directives non législatives, le recours à l’article 260, paragraphe 3, n’est pas possible.
7) Voy. point 15 de la Communication de 2005, tel que mis à jour par la Communication SEC (2010) 923 du 20.07.2010
8) Voy. point 18 de la Communication de 2005, tel que mis à jour par la Communication SEC (2010) 923 du 20.07.2010
9) Points 16. à 16.6.
10) À calculer en application du point 17. de la Communication de 2005
11) Voy. points 19 à 24 de la Communication de 2005
12) Jour à partir duquel commence à courir la période à prendre en compte pour le calcul de la somme forfaitaire
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